A figura do “refugiado ambiental” dentro da tutela jurídica do Direito Internacional dos Refugiados

Thiago Pereira da Silva Lima[1]

1. Notas introdutórias

A temática acerca dos refugiados não consiste em uma questão nova na história humana. Na verdade, esse tema existe há, no mínimo, seis séculos; ainda que alguns estudiosos apontem a presença de pessoas refugiadas na Antiguidade. Contudo, é apenas a partir do século XV que se nota o surgimento dessas figuras de maneira mais sistemática, indicando-se, assim, esta data como termo inicial do aparecimento dos refugiados (JUBILUT, 2007, p. 23). Ocorre que, ainda assim, esta questão apenas atraiu a atenção do direito internacional na década de 1920, em razão dos desdobramentos da Primeira Guerra Mundial (1914-1918), alcançando maior evidência da Segunda Grande Guerra (1939-1945) em diante (ANDRADE apud MAZZUOLI, 2021, e-book).

Ora, não é surpreendente que, no âmbito dos direitos humanos das minorias e dos grupos vulneráveis, os refugiados ocupem, hoje, espaço de destaque no debate, visto que desde o século XX tem-se notado números alarmantes de pessoas em situação de refúgio (ANDRADE, 2006). Com efeito, diante dos desdobramentos das Guerras Mundiais, sobretudo da Segunda, diversas pessoas tiveram de se deslocar dos seus locais de origem e isso fez com que toda a comunidade internacional concebesse um sistema de proteção para os deslocados (MAZZUOLI, 2021, e-book). Não obstante toda a normatização protetiva, assim como os avanços na proteção dos refugiados, há, ainda hoje, um número expressivo de pessoas em todo o mundo em situação de refúgio.

Consoante o “Mid-Year Trends”, relatório semestral do Alto-Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR), no final de junho de 2021, o número de pessoas em situação de refúgio sob o mandato do ACNUR atingiu 20,8 milhões, i.e., 172 mil a mais do que no final de 2020 (UNHCR, 2021, tradução nossa). Os dados alarmantes do relatório demonstram, assim, a urgência de se [re]pensar continuamente a temática dos refugiados, não apenas identificando, mas também apoiando soluções que sejam duradouras e que os permitam reconstruir suas vidas de forma digna.

Nesse ponto, para pensar a temática do refúgio, faz-se necessário observar as causas que podem motivar a migração forçada. Ora, em conformidade com a Convenção Relativa ao Status dos Refugiados[2] de 1951, emendada pelo seu Protocolo Relativo ao Status dos Refugiados de 1967, o termo “refugiado” se aplica a qualquer pessoa que,

devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, pertencimento a determinado grupo social ou opiniões políticas, se encontre fora do país de sua nacionalidade e não possa ou, em virtude desses temores, não queira valer-se da proteção de tal país; ou que, não tendo nacionalidade e estando, em consequência de tais acontecimentos, fora do país no qual tivera sua residência habitual, não possa ou, devido aos ditos temores, não queira a ele retornar (HATHAWAY; FOSTER, 2014, p. 2, tradução nossa).

Seja qual for a razão que ocasionou o deslocamento (religioso, étnico, racial, ideológico etc.), observa-se que, na atualidade, a migração de pessoas refugiadas tem alcançado proporções maiores e mais complexas que outrora. Acertadamente, Valerio Mazzuoli (2021, e-book) afirma que isso ocorre, especialmente, “por terem sido [...] ampliados os motivos que levam as pessoas a abandonarem o seu país de origem”, como é o caso, e.g., das pessoas que migram por motivos ambientais, os chamados “refugiados ambientais” — os quais são o destaque desse texto.

Tendo em vista que, como assevera Fábio K. Comparato (2010, p. 80), “todos os seres humanos merecem igual respeito e proteção, a todo tempo e em todas as partes do mundo em que se encontrem”, a intenção deste texto é apurar em que medida os "refugiados ambientais" se encontram respaldados pela tutela jurídica do Direito Internacional dos Refugiados (DIR). Para tanto, pretende-se, ante o arcabouço normativo do Direito Internacional contemporâneo, pensar a situação desses indivíduos no plano jurídico global e interno.

2. Mas, afinal, quem são os “refugiados ambientais”?

Grosso modo, “refugiados ambientais” são aqueles que migram por motivos ambientais. Ora, apesar da conceituação imprecisa, é uma forma simples de explicar essa movimentação de indivíduos ao redor do mundo. Contudo, tendo em vista o caráter deste texto, adota-se, portanto, a definição proposta pela Prof.ª Carolina Claro (2015), do Instituto de Relações Internacionais da Universidade em Brasília (IRel/UnB), a qual entende que:

“Refugiados ambientais” são refugiados não convencionais e são migrantes forçados, interna ou internacionalmente, temporária ou permanentemente, em situação de vulnerabilidade e que se veem obrigados a deixar sua morada habitual por motivos ambientais de início lento ou de início rápido, causados por motivos naturais, antropogênicos ou pela combinação de ambos (CLARO, 2015, p. 17).

Ante as considerações feitas até o momento, reputa-se importante dizer que, assim como a questão dos refugiados, a migração motivada por questões ambientais não é nova na história. Contudo, a temática dos refugiados ambientais tem recebido especial atenção na atualidade, em enorme medida, em consequência dos efeitos da mudança climática sobre a mobilidade humana (A MUDANÇA..., 2020). Ainda assim, o que se tem observado é que há uma grande dificuldade em identificar as pessoas desse grupo específico — possivelmente porque não têm o seu direito ao refúgio legitimado oficialmente, como se verá — e, por conta isso, as estáticas a respeito das pessoas que migram por questões ambientais variam muito.

No entanto, isso não impede que alguns órgãos de pesquisa e organismos internacionais façam projeções em relação às migrações motivadas por causas ambientais — que, embora não tenham uma base sólida, servem, em certa medida, como parâmetro. Por exemplo, uma pesquisa comandada pelo Project on Internal Displacement, da London School of Economics (LSE), em 2011, estimou que, até 2050, o número de indivíduos nos países do Pacífico que serão afetados pelos efeitos das mudanças climáticas pode atingir até 1,7 milhões (FERRIS; CERNEA; PETZ, 2011, tradução nossa). Já em relatório elaborado pelo Banco Mundial, de 2018, estimou-se que o número de pessoas deslocadas por razões ambientais poderá atingir 143 milhões até 2050 nas regiões da África Subsaariana, Sul da Ásia e América Latina (WBG, 2018, tradução nossa).

Considerando os dados expostos, não restam dúvidas acerca da urgência de se pensar a temática dos refugiados, já que diversas causas ambientais[3] têm motivado a migração forçada de indivíduos ao redor do mundo — o que, decerto, reforça a necessidade de ações protetivas a fim de garantir que os direitos humanos e fundamentais dessas pessoas não sejam (ainda mais) violados. Nesse sentido, surge a questão: o Direito Internacional contemporâneo, ou melhor, o Direito Internacional dos Refugiados (DIR) tem condição de proteger efetivamente as pessoas em situação de refúgio por causas ambientais?

3. Regulamentação internacional do refúgio

O instituto do refúgio tem suas normas concebidas pelo Alto-Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR) e, por sua vez, os direitos dos refugiados, no plano do direito internacional, vêm reconhecidos na Convenção de 1951 relativa ao Status dos Refugiados (a partir daqui “Convenção de 51”), assim como no Protocolo Relativo ao Status dos Refugiados de 1967 (“Protocolo de 67”), que são os documentos mais relevantes acerca dos refugiados no plano global.

Conforme a “Convenção de 51”[4], o termo refugiado aplica-se às pessoas que,

em consequência dos acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951 e temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habitual em consequência de tais acontecimentos, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele. (art. 1º, A, 2).

⁕

[...] Para os fins da presente Convenção, as palavras “acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951”, do art. 1º, seção A, poderão ser compreendidas no sentido de ou a) “acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951 na Europa”; ou b) "acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951 na Europa ou alhures” [...]. (art. 1º, B, 1).

Nesse sentido, cumpre mencionar, oportunamente, que há uma clara limitação temporal e geográfica presentes na redação original da “Convenção em 51”, eis que, além de restringir a condição de refugiados aos “acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951” (art. 1º, B, 1, caput), ainda limitou à concessão do refúgio às pessoas oriundas da Europa, ao disciplinar que apenas europeus poderiam solicitar refúgio em outros países (art. 1º, B, 1, a).

Essa definição totalmente restritiva, que se limitava basicamente a proteger refugiados europeus após a Segunda Guerra Mundial, foi então ampliada pelo Protocolo Relativo ao Status dos Refugiados de 1967, o qual removeu os limites geográficos e temporais, expandindo, assim, o escopo da Convenção (ALVES, 2018) — o que foi formalmente feito em seu artigo 1º, §§ 2º e 3º. Dessa maneira, atualizado o artigo 1º da “Convenção de 51”, a partir do que foi estabelecido pelo “Protocolo de 67”, define-se “refugiado” como qualquer pessoa que,

temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habitual em consequência de tais acontecimentos, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele. (art. 1º).

Considerando o exposto, não é difícil perceber que nem a “Convenção de 51”, tampouco o “Protocolo de 67”, inserem as causas ambientais no rol de motivos que ensejam refúgio. Por essa razão é que a Prof.ª Carolina Claro (2015), quando do conceito de “refugiados ambientais”, diz que eles são refugiados não convencionais, visto que se entende enquanto refugiado, a partir desses dois documentos internacionais, apenas aqueles indivíduos que reúnem as características disciplinadas nos dispositivos da Convenção.

Contudo, ainda que os “refugiados ambientais” não sejam reconhecidos enquanto grupo de refugiados com necessidades específicas, é possível respaldá-los, de alguma maneira, através do Direito Internacional dos Refugiados (DIR)?

4. Os “refugiados ambientais” no Direito Internacional dos Refugiados (DIR)

Como dito outrora, os desdobramentos das Guerras Mundiais e o número de pessoas em situação de refúgio no século XX fez com que toda a comunidade internacional se preocupasse em conceber um sistema de proteção para os deslocados. A gênese do Direito Internacional dos Refugiados, assim sendo, remonta a esse contexto, em que, devido a uma séria preocupação da sociedade internacional e aos esforços exercidos dentro da Liga das Nações, desenvolveu-se a normativa internacional referente aos refugiados, a saber, a "Convenção de 51" e o seu "Protocolo de 67" (CLARO, 2020).

Ocorre que, embora o “refugiado ambiental” não seja, de fato, um refugiado e, portanto, não tenha o seu direito ao refúgio legitimado oficialmente, é necessário pensar, ante a urgência do tema, na problemática a respeito da ausência, ainda atual, de proteção aos migrantes que se deslocam por causas ambientais. Nesse ponto, uma das soluções jurídicas razoáveis pode ser a aplicação dos princípios basilares do Direito Internacional dos Refugiados, em viés ampliativo, aos “refugiados ambientais”, como, e.g., o princípio do non-refoulement ou princípio da não-devolução (BIAZATTI; PEREIRA, 2018).

Conforme Bruno Biazatti e Luciana Pereira (2018, p. 183), o non-refoulement, princípio fundamental do Direito Internacional dos Refugiados (DIR), que está disciplinado no artigo 33 da “Convenção de 51” e que opõe-se ao retorno de pessoas a condições em que sua vida ou sua liberdade seja ameaçada, é um meio viável de proteção aos “refugiados ambientais” e, por vez, “deverá ser lido à luz integradora dos princípios da proteção internacional da pessoa humana; da cooperação e da solidariedade internacionais; da boa-fé; da supremacia do direito de refúgio e da não-discriminação”.

Ademais, embora o Direito Internacional dos Refugiados (DIR) não considere as causas ambientais como motivo para solicitação de refúgio, outra alternativa viável é que o “refugiado ambiental” seja reconhecido como refugiado convencional, caso se enquadre em alguma das situações disciplinadas no artigo 1º, A, da “Convenção de 51”. Para a Prof.ª Carolina Claro (2020, p. 229), se “assim for, ele será considerado, para todos os efeitos, um refugiado convencional e não um “refugiado ambiental”[,] mesmo que um fator ambiental tenha dado causa ao fundado temor de perseguição descrito na Convenção”.

Por fim, registre-se ainda que, na falta de uma normatização específica, a fim de proteger juridicamente os “refugiados ambientais”, cabe considerar, para além dos princípios, também as normas e costumes destinadas à proteção internacional da pessoa humana, para assegurar o pleno exercício de direitos desse grupo específico de pessoas. De toda forma, é certo que, ainda assim, o reconhecimento tanto da categoria migratória quanto do grupo de pessoas que migram por causas ambientais, seja na legislação doméstica ou internacional, é o que, de fato, garantiria a percepção, pelos indivíduos deslocados, de direitos humanos e fundamentais (CLARO, 2020).

5. Considerações finais

Tendo em vista o exposto, o que se observa é que os “refugiados ambientais” precisam, com urgência, de proteção jurídica interna e internacional. Em outros termos, isso significa que há uma necessidade de proteção por parte do direito interno estatal — o qual deve garantir que os direitos desses indivíduos sejam assegurados dentro de determinado território —, mas, ainda, por parte do Direito Internacional também. Ora, se há uma enorme dificuldade em reconhecer os “refugiados ambientais” no plano global, há também certas dificuldades a serem enfrentadas no plano estatal, na medida em que esses indivíduos “ficam à mercê de eventuais restrições à migração e à legislação local que podem limitar seus direitos ou não garantir que eles sejam preservados” (CLARO, 2020, p. 235).

Acontece que a falta de reconhecimento do “refugiado ambiental” em nível global não pode impedir que essas pessoas sejam, de alguma forma, protegidas. Portanto, o que parece ser necessário, de fato, é a redefinição do Direito Internacional, assim como das responsabilidades dos Estados sobre a problemática dessas pessoas. Conforme dito outrora, é certo que apenas o reconhecimento da categoria migratória e das pessoas que migram por causas ambientais, em definitivo, garantiria a ampla percepção de direitos humanos e fundamentais. Dessa forma, faz-se importante garantir que as pessoas migrantes por razões ambientais tenham, por sua vez, os mesmos direitos e deveres garantidos aos refugiados convencionais nos termos da “Convenção de 51”.

De toda forma, enquanto isso ainda não ocorre, não se cogita da possibilidade de deixar esses indivíduos sem qualquer proteção jurídica. Desse modo, ainda que o Direito Internacional contemporâneo não proteja diretamente os “refugiados ambientais” enquanto grupo específico, é possível, sim, identificar normas do DIR aplicáveis a eles. Isso irá ocorrer, como explicitado pela Prof.ª Carolina Claro (2020), quando os “refugiados ambientais” se enquadrarem em uma das hipóteses disciplinadas para os refugiados convencionais nas normas da “Convenção de 51” e do “Protocolo de 67”.

Por fim, não se pode ignorar que, na falta de uma normatização específica, uma solução jurídica viável para os “refugiados ambientais” versa sobre a aplicação dos institutos clássicos destinadas à proteção internacional da pessoa humana, como dito antes, e.g., o princípio do non-refoulement e os outros princípios norteadores do Direito Internacional dos Refugiados (DIR). Com isso, se busca, de alguma forma, garantir que o direito internacional atual — que, embora profundamente mais humanizado que no passado, ainda precisa evoluir em muito — seja capaz de assegurar os direitos (sobretudo, fundamentais) dessas pessoas que se encontram em estado de excessiva vulnerabilidade em razão da migração forçada e, ainda, que as proteja de eventuais violações de direitos.

Notas e referências

[1] Graduando em Direito pela Universidade de Brasília (UnB)

[2] A fim de padronizar a nomenclatura empregada, neste texto usa-se “Convenção Relativa ao Status dos Refugiados” para designar a Convenção de 51. Nesse sentido, cf. JUBILUT, Liliana Lyra. O Direito internacional dos refugiados e sua aplicação no ordenamento jurídico brasileiro. São Paulo: Método, 2007. p. 43.

[3] Entre as causas associadas às migrações ambientais, tem-se: os furacões, os maremotos, as inundações, a seca, as erupções vulcânicas, os incêndios de grandes proporções, os projetos de infraestrutura, a desertificação etc. Por oportuno, reitera-se que, a respeito das causas associadas a esses movimentos migratórios, fala-se sobre causas: (i) antropogênicas, que são incentivadas pela ação humana sobre o meio ambiente; (ii) naturais, as quais ocorrem independentemente da interferência humana; e (iii) mistas, que mesclam as causas ambientais antropogênicas com as mistas. Sobre o assunto, cf. CLARO, Carolina de Abreu Batista. O conceito de “refugiado ambiental”. In: JUBILUT, Liliana Lyra et al. (org.). “Refugiados Ambientais”. Boa Vista: Editora da UFRR, 2018. p. 70.

[4] A “Convenção de 51” está disponível em: <https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/portugues/BDL/Convencao_relativa_ao_Estatuto_dos_Refugiados.pdf>.

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CLARO, Carolina de Abreu Batista. A proteção jurídica dos “refugiados ambientais” nas três vertentes da proteção internacional da pessoa humana. REMHU, Rev. Interdiscip. Mobil. Hum., Brasília, v. 28, n. 58, p. 221-241, abr. 2020. Disponível em: https://www.scielo.br/j/remhu/a/fggZzvX45NgzBhQQYLbdTrP/?format=pdf&lang=pt. Acesso em: 10 mar. 2022.

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